Sermaye kontrolü nedir?

Adı üstünde, finans piyasalarının işleyişine müdahale eden, sermayenin dolaşımını kısıtlayan uygulamalara sermaye kontrolü denir. Döviz alıp satmak, tasarruf araçları arasında serbestçe seçim yapmak, yurtdışından borçlanmak gibi işlemler bugün ekonomik hayatın olağan bir parçası. Fakat bu her zaman böyle değildi. Birinci Dünya Savaşı'ndan kabaca 1980'lere kadar dünyada sermaye hareketleri serbest olmadı. Türkiye'de de 1989 yılına kadar, örneğin döviz alıp satmak, döviz cinsi banka mevduatı açmak veya kredi kullanmak ancak devletin izin verdiği durumlarda, izin verdiği kadar yapılabilirdi. Yurtdışına çıkacak biri az miktarda yabancı para satın alabilirdi mesela ama sadece o kadar. Devletin izin vermediği işlemler karaborsada yapılırdı.

Türkiye'de 1980'lerden itibaren finans piyasaları kademeli olarak serbestleşti. Önce yasal mevzuat değişti, sonra finansal piyasalar zamanla küresel sisteme bağlandı ve gelişti. Yabancıların oluk oluk sermaye akıtıp Türkiye'nin varlıklarını (şirketlerini, hisse ve borç senetlerini, gayrimenkullerini vs.) satın almaları ise küresel sermaye bolluğu dönemi olan 2000'li yıllarda gerçekleşti (şurada anlatmıştık). Yurtiçindeki tasarruf ve kredi araçlarının bollaşıp çeşitlenmesi, örneğin "mortgage" denen ipotekli konut kredilerinin ortaya çıkışı, bu dönemde oldu. Bu sayede geniş kitleler istediği evi, arabayı, elektronik eşyayı kredi veya taksitle hemen alıp ödemeyi uzun bir dönemde yapma imkanına kavuştu.

Teorik olarak bakıldığında, serbest piyasanın işleyişine dair temel prensipler finans piyasaları için de geçerlidir. İdeal koşullarda serbest piyasa kaynakları verimli dağıtır. Örneğin, tasarruf sahibinin birikimi, finansal sistemde onu en iyi değerlendirecek kişiye gider. Ekonomideki yatırım imkanları arasında, en karlı işleri kovalayan girişimciler finansman için en yüksek faizleri verir. Bu sayede hem tasarruflar üretken yatırımlara akar, girişimci kazanır; hem de yüksek faiz alan tasarruf sahibi kazanır. Böyle bir piyasa küçük ölçekte, bir kasabada dahi iyi kötü işler. Zaten tarihte de böyle mekanizmalar mevcuttu. Finansal entegrasyonla beraber, küçük ölçekteki finansal sistemler birbirlerine bağlanıp büyüdü. Küreselleşmeyle bu ölçek ülke sınırlarını aşarak, tüm dünyaya genişledi. Emekliliği için para biriktiren bir Alman daha yüksek faiz beklediğinde, onun parasını değerlendiren yatırım fonu örneğin Türkiye'de bir bankaya borç vermeye başladı. Ev sahibi olabilmek için uzun yıllar beklemek istemeyen bir Türk de bankaların bu şekilde fonladığı krediler sayesinde evini alabildi. Finansal riskler iyi yönetilebildiği müddetçe, bu herkesin menfaatine olan bir alışveriş.

Finansal sistemin etkin işlemesini sağlamak düzenleyici kurumların asli görevidir. Finans piyasalarında düzenleyici kurumlar olmadan olmaz. Çünkü bilgi asimetrisi, oligopolistik rekabet, dışsallıklar gibi verimsizlik yaratan türlü unsurlar bu piyasalarda yaygın olarak bulunur. Nitekim düzenleyici kurumların yetersizliği 2000-2001 yıllarında ülkemizde yaşanan krizlerin başlıca sebeplerinden biriydi. Daha sonra yapılan reformlar ve oluşturulan BDDK gibi kurumlar, finansal sistemin uzun süre sağlıklı işlemesini sağladı. Merkez bankası da özellikle 2008 küresel krizinden sonra, dünyadaki olağanüstü parasal genişlemenin yarattığı finansal riskler ve çalkantılarla mücadelede aktif rol oynadı. Fakat başlangıçta işlevi piyasaları gözetip denetlemek olan kurumlar, son yıllarda giderek piyasalara aktif olarak müdahale eden ve kaynak dağılımını yönlendiren bir konuma geldiler. Bu durum pandemi sonrasında daha da belirginleşti. Bankalar hesapsızca risk alıp başımıza dert açmasın diye kurulan BDDK, bu sefer riskten kaçınan bankaları kredi vermeye zorlayan "aktif rasyosu" diye bir düzenlemeye gitti mesela. Merkez bankası da zorunlu karşılık düzenlemeleriyle bankaların kredi büyümesini arzu ettiği gibi yönetmeye çalıştı. Birbiriyle bağlantılı bir sistemde, bir piyasaya yapılan müdahalenin başka bir yerde istenmeyen bir sonuç doğurması kaçınılmaz. Döviz talebi ve kur artışı bugün bu istenmeyen sonuçların başlıcaları. Bu sonuçlardan devletimiz de memnun değil muhtemelen ki, son zamanlarda "normalleşme" söylemiyle bazı müdahaleler yavaş yavaş geri alınıyor. Örneğin, yakın zamanda aktif rasyosu uygulaması gevşetildi, döviz alımlarına getirilen işlem vergisi yüzde 1'den binde 2'ye düşürüldü, bankaların yurtdışıyla yaptıkları vadeli döviz işlemlerindeki kısıtlamalar azaltıldı...

Türkiye ekonomisinin bugünkü durumunda, ekonomimizi yönetenlerin çıkmaya çalıştığı "üçlem"i daha önce (şurada) uzun uzadıya anlatmıştım. 2019 ortalarından itibaren, bir yandan ekonomik daralmayı tersine çevirmek için faizleri düşürmek, bir yandan da döviz kurunun kopup gitmesini engellemek üzere, döviz satımı başta olmak üzere piyasalara türlü müdahaleler yapıldı. Fakat rezervler sınırlı olduğundan, döviz satımına çok fazla bel bağlamak mümkün değildi. Dolayısıyla, düşük faiz, istikrarlı kur ve serbest piyasa seçenekleri arasında zor tercihler yapılması gerekecekti. Nitekim bir süredir tercih hem faizlerin hem döviz kurlarının yükselmesi yönünde yapılıyor ve bu hareket sona gelmiş gibi görünmüyor. Tabii ki, koronavirüs için hızlıca bir aşı bulunması, dünyada ekonomik görünümün düzelmesi, başka ülkelerle yaşadığımız diplomatik gerilimlerin azalması, daha büyük doğal kaynaklar keşfedilmesi gibi olumlu gelişmeler olursa, şartlar değişebilir. Fakat pandemi döneminde şartların daha kötüleşmesi riski de ciddi boyutlarda.

Ülkemizin güncel sorunu döviz kaynaklı olduğu için, akla gelen soru şu: döviz piyasası ve uluslararası sermaye hareketlerine katı kısıtlamalar getirilebilir mi? Öncelikle, yukarıda örneğini verdiğimiz gibi, halihazırda birçok kısıtlama var ve bunlar şartlara göre gevşetilip sıkılaştırılıyor. Yani, ekonomi yönetimi faizlerin ve döviz kurunun yükselişinden rahatsız olduğunda, kısıtlayıcı düzenlemelerin çoğalması (mesela döviz işlemlerinden daha fazla vergi alınması veya bankaların yurtdışıyla vadeli işlem limitlerinin tekrar azaltılması) pek ala mümkün. Ne kadar etkili olduğu tartışılır ama sınırlı ve kademeli kısıtlamalar bugünkü gibi olağanüstü koşullarda anlaşılabilir. Burada tehlike finansal sisteme, döviz rezervlerinin karşılamaya yetmeyeceği ölçüde yeni şoklar gelirse ortaya çıkar. Buna yol açabilecek, iki durum aklıma geliyor. Birincisi, mevduat sahiplerinin bankalara hücum etmesi (bank run). İkincisi, vadesi gelen dış borçların çevrilememesi.

Bankalara hücum, TL mevduat için bir sorun değil, zira bankaların arkasında son borç verme mercii (lender of last resort) olarak kapı gibi merkez bankası var. Gerekirse basar parayı, talep edene son kuruşuna kadar ödeme yapar. Lakin, döviz mevduat sahipleri toplu olarak panik halinde paralarını çekmeye veya yurtdışına transfer etmeye çalışırsa, merkez bankası yabancı para basamadığı için talebi karşılamakta zorlanabilir. Döviz talebi ne boyuta ulaştığında merkez bankası havlu atar bilemeyiz. Ancak ülke için çok kıymetli olan rezerv varlıklardan, yurtdışına veya yastık altına büyük tutarlarda kaynak akmasına herhalde seyirci kalmayacaklardır.  Bu yüzden bir panik durumunda, örneğin döviz alım satımına ve bankalardan mevduat çekimine miktar sınırı konabilir. Yakın dönemde Arjantin ve Lübnan'da, geçmişte Yunanistan ve Güney Kıbrıs'ta buna benzer sermaye kontrolleri uygulandı. (Lübnan'ı bir süre önce şurada anlatmıştık.)

İkinci durum, özel sektöre ve devlete borç veren yabancı kurumlarla ilgili. Dışarıdan (tahvil, sendikasyon kredisi gibi) çeşitli araçlarla sağlanan borçların vadesi geldiğinde, yatırımcılar borçları tamamen çevirmeye yanaşmazsa ya da istedikleri faiz bizim işimize gelmezse, döndürülemeyen borçları kendi nakit yabancı para kaynaklarımızdan ödememiz gerekir. Bu da önceki duruma benzer şekilde, büyük boyutlara ulaştığında karşılanması zor bir döviz talebi yaratabilir. Fakat mevduattan farklı olarak, borç geri ödemeleri bir takvim içerisinde gerçekleştiği için, borçlular bir anda kapıya dayanmaz. Bu da krizi yönetebilmek için zaman kazandırır. O zaman risk ne? Benim gördüğüm, yatırımcıları kaçırabilecek en büyük tehlike AB ve ABD'nin çeşitli diplomatik meselelerden kaynaklanan yaptırım tehditleri. İyi haber ise, bize en çok borç veren yatırımcılar yine bu ülkelerden olduğu için, Türkiye'de bir ödemeler dengesi krizi tetiklemek herhalde onların da işine gelmez. (Ayrıca şunu da gururla söyleyebiliriz ki, Türkiye 2001 krizinin zor koşullarında bile dış borçlarına sadık kalmıştı. Hatta Osmanlı dönemindeki 1876 borç krizi ve Birinci Dünya Savaşı yılları haricinde, dış borç ödemesini durdurduğumuz bir durum bilmiyorum.)

Peki diyelim en kötüsü oldu ve çok sıkı sermaye kontrollerine gidilmek zorunda kalındı. Bankalardan döviz çekimi sınırlandırıldı, yurtdışına döviz çıkışı yasaklandı, dış borçların ödemesi durduruldu. Dünyanın sonu mu? Elbette böyle düşünmeyeceğiz. Örneğin 1998'de Asya Krizi döneminde Malezya'nın IMF'ye kafa tutup uyguladığı geçici sermaye kontrolünün krizi atlatmakta başarılı olduğu akademik literatürde genel olarak kabul görmektedir. Fakat sermaye çıkışına geçici engel koymanın örneklerinin az olması (sermaye girişine engel koymak daha yaygın) ve her örnekte koşulların ve uygulamaların farklı olması, sıkı bir sermaye kontrolünün sonuçlarını değerlendirmemizi güçleştiriyor. Buradaki endişe, sermaye kontrolü uygulayan ülkenin bunu iyi değerlendirip yapısal sorunlarını çözemezse kontrollerin kalıcı olabileceğidir.

Elbette Çin, Hindistan gibi finansal sistemi hiçbir zaman serbest olmadığı halde hızlı büyüyen ülkeler de var. Ancak eskiden beri bu şekilde işleyen ekonomilerle, aniden rejim değiştiren bir ülkenin durumu aynı olmaz. Kısa sürede cari açık veren bir ekonomiden fazla veren bir ekonomiye dönüşmek bir hayli sancılı olabilir. Bilmiyorum, son teknoloji otomobil, elektronik eşya vs. kullanmaya alışmış, evini emekliliğini beklemeden satın alma hayali kuran vatandaşımız basit tüketim mallarını bile piyasada bulamazsa veya bulduğunu satın alamazsa ne der? Dahası, bu vatandaşa konut, yol, köprü yapan müteahhitlerin desteklediği bir iktidar böyle bir dönüşüme ne kadar istekli olur?