Vergide adalet ve verimlilik

Adil ve verimli vergi düzeni kurmak zordur. Birincisi, adalet sübjektif bir kavram; kişinin yaşadığı topluma, ait olduğu zümreye ve dünya görüşüne göre değişir. Becerikli, çalışkan ve girişimci bireylerin çok kazanıp toplumda ödüllendirildiği algısında olanlar yüksek vergileri adil görmeyebilir. Böyle bir toplum düzeni arzu edenler, üretim ve tasarrufların daha az, tüketimin daha çok vergilendirildiği küçük bütçeli bir mali yapı tercih eder. Zengin olmak için zengin doğmanın ya da bağlantısı olmanın gerektiğine inananlar ile eşitlikçi bir toplum yapısı hayal edenler ise tersine, gelirin ve servetin yüksek oranda vergilendirilerek yeniden bölüştürüldüğü bir düzen ister. İkincisi, vergilendirmenin verimli olması çoğu zaman adaletle çelişir. Özellikle devletin bütçesi büyüyüp harcamalar için finansman ihtiyacı arttığında, etkin şekilde vergi toplamak daha fazla önem kazanır. Frank Ramsey'in 1927 tarihli çalışmasıyla başlayan ve 1970'lerde Peter Diamond ve James Mirrlees'in çalışmalarıyla ilerleyen optimal vergilendirme teorisi bu problemi ele alır. (Joseph Stiglitz'in Ramsey'in anısına yazdığı şu makale literatürü özetliyor.)

Verimlilik meselesini, tüketim vergileri üzerinden basitçe şöyle açıklayabiliriz. Bir mala ilave vergi konulduğunda, bazı alıcı ve satıcılar piyasadan çekilir. Kimi satıcının vergi sonrası kazancı maliyetini kurtarmaz, kimi alıcıya da yükselen fiyat malın ederinden fazla gelir. Devlet gerçekleşen satışlar üzerinden gelir toplar, vazgeçenlerden toplayamaz. Dolayısıyla, vergi yüzünden gerçekleşmeyen her alışverişte, bir ekonomik değer/refah kaybı ortaya çıkar. Belli bir miktar gelir elde etmek için hangi sektöre ne oranda vergi getirileceği belirlenirken, her sektörde ne kadar refah kaybı yaşanacağı dikkate alınır (buna dara kaybı veya verginin fahiş maliyeti de denir). Ramsey problemi, vergi oranlarının refah kayıplarının toplamını minimize edecek şekilde belirlenmesidir. Bu problemin sonucu ise, vergi oranlarının arz ve talebin fiyat esnekliğine ters orantılı belirlenmesi gerektiğini söyler. Yani, arz veya talebin daha esnek olduğu maddeler daha düşük oranlarda, esnekliğin düşük olduğu maddelerse daha yüksek oranlarda vergilendirilmelidir. Bunu birkaç temel konu bağlamında açıklayalım.

1. İhtiyaçların düşük, lüks tüketimin yüksek oranda vergilendirilmesi gerekmez mi?

Pek değil. İhtiyaç olan tüketim maddelerinde talebin fiyat esnekliği düşüktür. İşe arabayla giden biri, benzin veya köprü geçiş ücreti biraz yükseldiğinde alışkanlığını değiştirmez. Benzer şekilde sigara veya alkol bağımlısı olanlar fiyat arttığında kolay kolay tüketimi bırakamaz. Piyasadaki alışverişe bozucu etki yapmadığı ve rahatça gelir elde edildiği için, kural icabı böyle maddelere daha yüksek oranda vergi konulması gerekir. Nitekim ülkemizde akaryakıt, sigara, alkol, iletişim gibi tüketim harcamaları gerçekten diğerlerinden çok yüksek oranlarda vergiye tabidir. Lüks tüketimde ise talebin fiyat esnekliği fazladır. Lokantada yemek pahalı gelirse, insanlar etini alıp evinde pişirebilir veya ormanda mangal yapabilir. Böyle sektörlerde verginin bozucu etkisi daha büyük olduğundan, vergi oranı daha düşük belirlenmelidir.

Elbette gıda, ilaç gibi temel ihtiyaç maddelerinde, talep esnek olmasa da vergilerin sıfıra yakın olduğunu, hatta ekmek gibi bazı temel ürünlerin (halk ekmek gibi uygulamalarla) sübvanse edildiğini görüyoruz. Burada belli ki adalet kaygısı verimliliğin önüne geçiyor. Zaten aksi olsa isyan çıkabilir.

2. Vergiyi alıcıya mı, satıcıya mı yüklemek gerekir?

Fark etmez. Kanun ne derse desin, vergiyi alıcı satıcıya, satıcı alıcıya yansıtmaya çalışır. Neticeyi yine arz ve talebin esnekliğine göre piyasa koşulları belirler. Talebin esnek olmadığı sigarada, şirketler vergi zammı gelince bunu anında tüketiciye yansıtır mesela. Fakat talebin esnek olduğu ürünlerde, fiyatın yükselmesi satışları çok düşürecekse, satıcı bir süre karından feragat ederek vergi artışını yansıtmayabilir. Yeterince kar edemiyorsa da bir süre sonra piyasadan çekilir.

Lüks tüketimi vergilendirmenin bir sonucu da vergi yükünün sadece tüketiciye değil, üreticiye de yüksek oranda yansımasıdır. Yat fiyatının içindeki vergi oranının sıradan bir otomobilden düşük olması muhtemelen bundandır. Lüks otomobillerin vergi oranlarının yüksek olması ise bunların ithal olmasıyla ilgili olmalı. Ne de olsa, ülke cari açık verirken, Alman otomobil üreticilerini desteklemenin anlamı yok. TOGG'un yerli otomobili piyasaya girerse, o da büyük ihtimalle avantajlı vergi oranlarıyla satılacaktır.

3. Vergilendirme gelire göre artan oranlı mı olmalı?

Artan oranlı vergilendirme (progressive taxation), gelir arttıkça marjinal vergi oranının da artmasıdır. Mesela ülkemizde gelir vergisinde oranlar gelir dilimlerine göre yükselir. Bir çalışan 2021 değerleriyle yıllık gelirinin ilk 24 bin lirası üzerinden yüzde 15, sonrasında 53 bin liraya kadar olan kısımdan yüzde 20 vergi öder. Böyle 5 dilim vardır ve 650 bin liradan sonra oran yüzde 40'a yükselir. Fakat vergi sisteminin artan oranlı olması sırf gelir vergisine bakarak anlaşılmaz. İnsanlar harcamaları üzerinden de vergi verdiklerinden, toplamda ne kadar ödedikleri önemlidir. Fakirler gelirlerinin büyük kısmını harcarken, zenginler daha çok tasarruf eder. Bu yüzden, ağırlıklı olarak tüketime dayanan bir vergi sisteminde, fakirler üzerindeki yük büyük olur.  
   
Gelir eşitsizliği azaltılmak isteniyorsa, vergi sisteminin tüketime çok dayanmaması, vergilerin artan oranlı ödenmesi gerekir. Fakat artan oranlı bir sistemin illa verimli olacağının da garantisi yok. Esneklik problemi burada da geçerli. Çalışmak zorunda olan düşük ücretli birinin işgücü arzı esnek değilken, halihazırda yüksek geliri olan (doktor, avukat, mühendis, ust düzey yönetici gibi) nitelikli çalışanlarınki esnektir. Marjinal vergi oranı yükseldiğinde, ikinci gruptakiler kayıtdışına çıkabilir, daha az çalışabilir, daha erken emekli olabilir ya da başka bir ülkeye göç edebilir. Vergi sistemini dizayn edenler, bunları hesaba katmak zorundadır. (İşgücü gelirlerinin vergilendirilmesi problemini eski bir yazıda uzun uzun anlatmıştım.)

4. Sermayeye ne oranda vergi konulmalı?

Sermaye, sahip olunan varlığın değeri (mesela emlak) veya ondan elde edilen gelir (mesela kira) üzerinden vergilendilebilir. Servet vergisi de denen ilk gruptakiler öngörülebilir bir kural dahilinde alınıyorsa, gelir vergisinden çok farklı değildir. Sermayenin vergilendirilmesi konusunda, standart modeller optimal vergi oranının sıfır olduğunu söyler. Hatta literatürdeki önemli bir makalede (Judd 1985), sadece çalışan sınıfın refahı dikkate alınsa bile bunun geçerli olduğu bulunmuştur. Çünkü sermaye birikerek büyüdüğünden, tasarruf ve yatırımların azalması uzun vadede sermaye stoğunun (makine, araç gereç, bina, altyapı vs.) daha düşük olmasına yol açar. Bu da çalışan sınıf için, daha az istihdam ve daha düşük ücretler anlamına gelir.

Tabii literatürde farklı koşullarda farklı sonuçlar veren birçok model var. Bunlar içinde sermaye gelirlerinin, servetin ve mirasın pozitif ve artan oranlı vergilendirmesini savunanlar da mevcut. En doğrusunun ne olduğunu kolayca söylemek mümkün değil. Böyle olduğundan, sermayenin vergilendirilmesi hala çok canlı ve hararetli bir araştırma konusudur. Ayrıca bu konu, adalet bakımından da farklı açılardan çok tartışılır. Mesela ülkemizde gündemde olan değerli konut vergisi, daha önce tepki çektiği için bir süre ertelenmiş ve sonrasında kapsamı daraltılmıştı; fakat hala itirazlar (örneğin) sürüyor . Öte yandan, dünya genelinde sol görüşlü kesimler, sosyal eşitsizlikleri gidermek için servet vergilerini savunmaktadır.

Servet birikmiş bir değer olduğu için, kısa vadede tamamen esneksiz bir arza sahiptir. Bu yüzden sürpriz bir servet vergisiyle vatandaşı tek seferde kaz gibi yolmak da mümkün. Fakat adil olup olmaması bir yana, böyle bir şey devlete güveni zedeleyerek uzun vadede sermaye birikimini caydırır, insanları varlıklarını başka ülkelere veya kayıt dışına çıkarmaya teşvik eder. Bu yüzden olağanüstü durumlar haricinde böyle yüksek sermaye vergilerini pek görmeyiz. Bizde 1942'de uygulanan Varlık Vergisi savaş koşullarında konulmuş böyle bir uygulamaydı. Yakında zamanda ise, 2013'te bankacılık krizi yaşayan Güney Kıbrıs, bankalardaki mevduatının neredeyse yarısını bir kalemde silerek, çoğu yabancı (Rus) olan yatırımcılara sağlam bir gol atmıştı.

İşsizlik nedir, ne değildir?

Son yıllarda finansal okuryazarlık tabiri dilimize yerleşti ve bu konuda duyarlılık oluşmaya başladı. Ancak toplumsal meselelerde sağlıklı yorum yapabilmek için gerekli olan ekonomik okuryazarlık ihmal ediliyor. Biz etmeyelim. Bu yazıda temel işgücü göstergelerini yorumlarken bilinmesi gereken bazı hususlara değineceğim. Sonra da pandemi döneminde yaşanan gelişmeleri buna göre yorumlayacağım.

Öncelikle, gündelik dildeki işsiz tabiriyle, iktisattaki işsiz kavramı aynı şey değil. İktisatta çalışma çağında olup işi olmayan, aktif olarak iş arayan ve bulduğunda çalışabilecek durumda olanlara işsiz denir. TÜİK'in uluslararası standartlara göre belirlediği net tanım şöyle: "Referans dönemi içinde istihdam halinde olmayan kişilerden iş aramak için son dört hafta içinde iş arama kanallarından en az birini kullanmış ve 2 hafta içinde işbaşı yapabilecek durumda olan kurumsal olmayan çalışma çağındaki tüm kişiler işsiz nüfusa dahildir." (Bkz.)   

Ne demek bu? Çalışmaya engel (hastalık, sakatlık gibi) bir durumu olan, (ev hanımlığı, emeklilik, aylaklık gibi bir sebepten) çalışmamayı tercih eden ya da çalışmak istediği halde (ümidini kaybettiği ya da çok ihtiyacı olmadığı için vs.) aramayı bırakanlar işsiz sayılmaz. Ya ne sayılır? "İşgücünün dışında" olarak sınıflandırılır. (Hastanede, hapishanede, askerde vs. olanlar ve 15 yaşının altındaki çocuklar ise çalışabilir nüfusun da dışında kabul edilir.)

İş sahibi olup olmamak da çetrefillidir.  Mesela pandemi sebebiyle evde oturan ve bu yüzden gelirinin bir kısmını ya da tamamını kaybeden birini gündelik hayatta işsiz diye görebiliriz. Fakat istatistiklere böyle yansımaz. Çünkü bilfiil işbaşında olmayanlar da belli şartları sağlıyorlarsa istihdamda kabul edilir. TÜİK şöyle diyor: "Ücretli ve maaşlı çalışan ve çeşitli nedenlerle referans döneminde işlerinin başında bulunmayan fertler; ancak 3 aydan kısa süre içinde işlerinin başına geri döneceklerse veya işten uzak kaldıkları süre zarfında maaş veya ücretlerinin en az %50 ve daha fazlasını almaya devam ediyorlarsa istihdamda kabul edilmektedir..." (Bkz.)  

Türkiye'de pandemi döneminde işverenlerin çalışanlarını normal şartlarda işten çıkarmaları yasaklandı. Fakat işverenin çalışanına işbaşı yaptırıp ücretini eksiksiz vermek gibi bir yükümlülüğü yok. Devlet bunu telafi etmek için, koşulları yerine getirenlere "kısa çalışma ödeneği" sağlamaya başladı. Pandemi sebebiyle çalışma süresi azaltılan veya faaliyeti durdurulan işletmelerde çalışanlara, ortalama brüt kazancının %60'ı kadar (aylık brüt asgari ücretin %150’sini geçmeyecek şekilde) ödeme yapıldı. (Bkz.) Aslen devlet tarafından yapılan bu ödemenin ücret gibi değerlendirildiğinden emin değilim. Ancak işten çıkarma yasağının istihdam verilerine büyük etkisinin olduğu açık.

Özetle, istihdam edilenler = işbaşında olanlar + işbaşında olmayan ama şartları sağlayanlar diyebiliriz.

Ayrıca, işgücünde olanlar = istihdam edilenler + işsizler olarak tanımlanır.

Ardından, işsizlik oranı = işsiz sayısı / işgücünde olanlar diye tanımlanır.

Aşağıdaki grafikte, Eurostat verilerine göre Türkiye'yle beraber bir grup ülkenin 15-64 yaş grubu için pandemi sonrasındaki istihdam değişimleri görülüyor. Türkiye özelinde, 2019 sonundaki istihdam edilen kişi sayısını 100 alırsak, 2020 yılının 2. çeyreği sonunda istihdam 93.7'ye düşmüş, 3. çeyrekte 96.5'e toparlanmış. İşten çıkarma yasağına rağmen istihdamın bu kadar düşmesi, kayıtdışı ekonominin büyüklüğünden ileri geliyor. Ayrıca GSYH büyümesinin yıllık bazda pozitife döndüğü ve %6.7 gibi yüksek bir değer aldığı bir dönemde, istihdam kaybının tam olarak telafi edilmemiş olması dikkat çekici. Diğer ülkelerle karşılaştırıldığında ise, Avrupa ülkelerindeki istihdam düşüşünün ve toparlanmanın bizden daha küçük, Amerika'da ise çok daha büyük olduğunu görüyoruz.

Ülkeler arasındaki farklılık, ekonomilerin pandemiden çok farklı etkilenmesinden kaynaklanmıyor. Fark ülkelerin işgücü piyasasındaki yapısal özellikleri ve politika tercihlerinden ileri geliyor. Avrupa'da bizde olduğu gibi istihdamı korumaya yönelik düzenlemeler yapıldı, fakat kayıtdışı ekonomileri küçük ve devlet destekleri güçlü olduğundan istihdam düşüşü bizden az oldu. Amerika'da ise yaklaşım, işi korumaktan ziyade işsizlere destek olmak (işsizlik maaşını ve gelir desteklerini artırmak) şeklinde olduğundan çok sert bir dalgalanma yaşandı. Bu açıdan, ABD'deki istihdam verilerinin pandeminin yol açtığı ekonomik çalkantıyı daha iyi yansıttığını söyleyebiliriz. Diğer ülkelerde pandeminin etkisi tedbirler gevşetildiğinde ortaya çıkacak.

Aşağıdaki grafikte ise, yine Eurostat verilerine göre Şubat (pandemi öncesi), Mayıs ve Ekim/Kasım ayları (son veri) itibarıyla işsizlik oranları görülüyor. Türkiye'de işsizlik oranları %13-14 arası kaldı. Yukarıda gösterdiğimiz istihdam hareketine göre bu çok küçük bir değişim. Böyle olmasının sebebi istihdam düşerken, işsiz sayısının artmayıp işgücünün azalması. Yani, işsizlik oranı = işsiz sayısı/işgücü formülünde, pay çok değişmedi ama payda azalınca oran biraz arttı. İşsiz sayısının nasıl olup artmadığını ancak TÜİK açıklayabilir. Fakat en azından bunun sadece bizde olmadığını görebiliyoruz. İtalya'da da yukarıda %2 gibi bir istihdam düşüşü olmasına karşın, aşağıdaki tabloda işsizlik oranı (son değer %8.9) Şubat ayına göre yarım puan azalmış gözüküyor. En anlamlı hareket yine Amerika'da olmuş. İşsizlik oranı %4'ten %13'lere fırlayıp sonra %7'nin altına düşmüş.

İşsizlik oranı aslında toplumdaki yapısal unsurlarla ilişkili bir göstergedir. Ülkenin demografik yapısı, kadınların iş hayatına ne kadar katıldığı, ekonomideki iş yaratma hızı, açılan pozisyonlarla işsizlerin niteliklerinin ne kadar uyumlu olduğu, (iş güvenliği, esnek çalışma, kıdem tazminatı, sendikalaşma gibi konulardaki) işgücü politikaları işsizlik oranının temel belirleyicileridir. Ayrıca, farklı sosyal meselelerde analiz yapmak için, burada değinmediğimiz farklı işsizlik tanımları ve göstergeler de kullanılır. Kısa vadede ise elbette iş çevrimlerine bağlı olarak da işsizlik artıp azalır. Fakat insanların iş bulma ümidi gibi sübjektif faktörlerden bile etkilenebildiğinden, işsizlik oranı konjonktürel dalgalanmaları takip etmek için ideal bir gösterge değildir. Normalde bu amaçla istihdam takip edilir. Fakat pandemi koşullarında bunun da çok sağlıklı çalışmadığını görüyoruz.

Daha önce enflasyon konusunda da yazmıştım (bkz.), her verinin kendine özgü sorunları var. Üstüne, pandemi sonrası değişen koşullarda makroekonomik göstergeler dünya genelinde çarpık sonuçlar verebiliyor. İktisat eğitimi almayanların iktisadi verileri anlayıp yorumlamaları zaten zor. Bunun üzerine bizde bir de, başta TÜİK, kamu kurumlarının açıkladığı verilere güvensizlik var. Şu ortamda veriye dayalı, nesnel analiz yapmaya çalışanlara Allah kolaylık versin.

Kırılgan olmanın bedeli

Dünyada pandemi sonrası uygulanan ekonomi politikalarının iki boyutu var: stabilizasyon ve sosyal destek. Pandemi yüzünden düşen arzın üzerine, oluşacak talep eksikliğinin ekonomik daralmayı derinleştireceği düşünüldü ve istikrar politikalarıyla bu giderilmeye çalışıldı. Çoğu ülkede merkez bankaları faizleri olabildiğince düşürdü, finansal piyasalara bol likidite sağladı. Maliye politikalarıyla pandemiden en çok etkilenen kesimlere yönelik nakit ve kredi destekleri verildi. Borçlanma kabiliyeti güçlü devletler, bütçe açıklarını genişletti. Böylece hastalığın yol açtığı maliyetler toplum içinde ve bugünden yarına paylaştırıldı.

Ülkemizde, pandemi dönemindeki nakit yardımlar gelişmiş ülkelere göre mütevazı kaldı. Döngü karşıtı (countercyclical) para ve kredi politikalarıysa oldukça güçlüydü. Para politikası gevşetildi, finansal düzenlemelerle bankalar kırbaçlandı. Kredi genişlemesi, nakit yardımların eksikliğini bir ölçüde telafi etti.  Devlet işletmelere kefil olarak onların borçlanmasını kolaylaştırdı. İhtiyacı olan bireylere sağlanan düşük faizli krediler onları ayakta tuttu. Konut kredileri, piyasaya likidite sağladı, konutların el değiştirmesini kolaylaştırdı. Haziran ayından itibaren ekonomi de açılınca, kredi genişlemesinin desteğiyle reel ekonomideki daralma hızla tersine döndü.

Sorun şu ki, devlet emir komutayla bazı düzenlemeler yapabilir (faizleri düşürebilir, kredi arzını artırabilir) ama kaynak kıtlığının yarattığı maliyetlerden kaçınamaz. Pandemi sonrası uygulanan politikalar enflasyon, cari açık, dolarizasyon, sermaye kaçışı, döviz rezervlerinin erimesi, bankaların kredi risklerinin büyümesi gibi öyle büyük sorunlar yarattı ki, bugünü kurtarmaya çalışırken ekonominin geleceği tehdit altına girdi. Böyle gitmeyeceği görüldüğü için, salgının tekrar yayılmasına rağmen, bir süredir döngü yönünde (procyclical) sıkılaştırma yapılmaya başlandı. Son dönemde faizler arttırıldı, kredileri teşvik eden düzenlemeler kaldırıldı, kamu bankaları ayağını gazdan çekti. Bu tedbirler döviz kurlarını ve Türkiye'nin risk primini aşağı çekti ama bu sefer de tekrar ekonomik daralma tehlikesi ortaya çıktı.

2020 Mart ayından bu yana olan bitenin kabaca özeti bu. Burada şu iyi, bu kötü yapıldı diye tartışmaya gerek yok. Çünkü, bir defa, sorumlu bakan ve merkez bankası başkanına zaten fatura kesildi. İkincisi, son bir senede ne olduğu aslında teferruat. Böyle bir krize girerken ülkenin (merkez bankasında, hazinesinde, varlık fonunda vs.) yüksek miktarda nakit varlığı yoksa, hazinesi piyasadan rahatça istediği kadar borçlanamıyorsa, hele merkez bankasının enflasyon ve dolarizasyon gibi dertleri varsa, krizle mücadele kabiliyeti baştan zayıf demektir. Sonrasında toplumdan gelen talepler yeterince karşılanamayıp baskı arttığında bocalamak kaçınılmaz. Dolayısıyla, neden bu durumda olduğumuzu anlamak için daha gerilere bakmak lazım.

Türkiye son yirmi yılda dış finansmanla gelişen, borçlanmayla gelecekten bugüne refah transferi yapan bir ülke oldu. Bu sayede sağlanan kredilerle tüketiciler ev, araba, eşya sahibi oldu; şirketler yatırım yaptı, büyüdü; devlet yollar, köprüler, havaalanları, hastaneler, okullar yaptırarak kamunun hizmetine soktu. Bunlar yapılırken (başta döviz riski olmak üzere) bir takım riskler de fazlaca alındı. Böyle bir ülkede büyük döviz rezervlerinin olması mümkün değildi. İşler kötü gittiğinde ülkenin finansal varlıklarına (parasına, hisse ve borç senetlerine vs.) güvenin azalması kaçınılmazdı. Bunun Türkiye ekonomisini "kırılgan" yaptığı, sermaye akımı kesilirse zorluklar çıkacağı biliniyordu.  Riskleri azaltmak için geçmişte bazı adımlar atıldı, fakat esaslı bir reform yapılmadı ve ekonomi şoklara açık kaldı.

Son senelerde artan siyasi ve ekonomik istikrarsızlık durumu kötüleştiriyor. Ancak, Türkiye'nin kırılganlığı asıl ekonominin gümbür gümbür büyüdüğü, yabancı yatırımcıların oluk oluk kaynak akıttığı dönemlerde oluştu. Şimdi salgın geçse (inşallah) ve kısa vadeli sermaye girişi hızlansa (ki ortamda buna müsait, büyük merkez bankaları para pompalıyor), büyüme coşar ve bu sorunu yine unuturuz. Neticede, hızlı kalkınma ve istikrar arasında bir tercih yapıyoruz. Bugün yaşadığımız sıkıntı ve bocalamalar geçmişte yaptığımız seçimlerin bedeli. Geleceğimizse bugünkü seçimlerimizle belirlenecek.